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周其仁:改革,为什么特别难
2018-06-27 16:04:21 94

来源:华夏基石e洞察作者:周其仁

不久前我问过一个问题,为什么改革开放三十多年了,讲起改革来还是颇为沉重?再进一步问,为什么我们这个体制,改起来那么难?这里有不少感慨。不是吗?中国这个要改革的体制,从1952年国民经济开始恢复,到1978年,总共也不过就是26年。

其实在1958年之前,很多新民主主义的经济元素还在,农民要入的是基于土改而成的劳动者私产的合作社,在理论上还可以退社。农户自留地的面积蛮大的,此外尚没有搞政社合一,没有城乡户籍控制,也没有从这个产业到那个产业,这不准、那不准的那一套。

换句话说,权力高度集中的计划命令体制,应该是在1958年到1978年期间形成的。总计20年时间,搞成了那么一套管得死死的体制。可是要改这套体制呢?从1978年算起,到2013年已经35年了,人们还在呼吁改革、讨论改革、建言改革。这么一个现象里面,必定有一些道理。为什么我们过去形成的那套体制,改起来特别难?

现在一个认识是,维系老体制的既得利益太顽固。这个说法当然有道理。改革以来国民经济壮大了多少倍,所有既得利益也一起壮大了。现在一件事情,背后都是多少亿、多少亿实实在在的利益。即得利益很大、很顽固,于是改革就难了。

但是,哪个国家在哪个历史时代都有既得利益问题。一套体制就是一个即得利益格局,从来如此。改革要改游戏规则,也就是要改变经济竞争的输赢准则。游戏规则改了,原先的赢家不一定继续赢,当然不可能高高兴兴就退出比赛,总还想维系老规则,继续赢下去。这是人之常情,天下都一样。所以要问的,是中国的既得利益为什么显得特别严重?

我的看法,计划命令体制不是从实践中自发建立起来的。它是按照一种理论构想、按照一个理想社会的蓝图构造出来的体制。如把整个国民经济作为一家超级国家公司来处理,那完全超出了所有人的经验。发达国家的市场里是出现过一些大公司,但要让公司大到覆盖国民经济,以至于可以消灭全部市场关系、完全靠“看得见之手”来配置一个国家的经济资源,那还是要差十万八千里。

但是一旦把这么个超级国家公司说成是“社会主义”的唯一形态,谁能随便改一改呢?明明行不通,一改就碰上“主义”的大词汇,碰不得,只好拖来拖去,把毛病越拖越大。

所以恐怕还不是一般的既得利益,而是包上了“大词汇”的既得利益,才特别顽强,特别难触动。谁也碰不得,一碰就成了“反社会主义”——50年代的中国还有一个罪名叫“反苏”——本来是怎样搞经济的问题,非常实际的事情,水路不通就走旱路,高度依赖经验和实践效果。要是意图老也实现不了,不妨考虑改一改方法吧。

但是“大词汇”当头,点点滴滴改进的难度骤然变大,一静一动之间好像都触犯了制度底线,既得利益就变得很僵硬。

推进改革,首先就要回到经验的基础上来,也就是确立“实践是检验真理的唯一标准”。社会主义的理想要坚持,但究竟怎么在中国一步一步实现,要根据实际情况来决定,也要根据实践效果来调整。非要人民公社,非要政社合一,非要搞得种田的人吃不饱饭,才叫“社会主义”?久而久之,人民对那套“大词汇”就不会有信心,也不会有兴趣。

其实世界上各种经济体制,互相比赛一件事情,那就是纠错能力。哪有不出错的制度?资本主义了不起,《共产党宣言》说它创造了超越以往一切时代的革命性的经济成就,但为什么老要闹经济危机呢?

还不是那个体制会出错?过去以为搞了计划经济就可以消除了危机,实际上无论在前苏联还是在中国,经济决策同样也会出错,否则为什么隔几年就来一次“调整”?经验证明,出错不可免,问题是纠错能力强不强。权力高度集中的体制,可以集中力量办大事是个优点,但前提是决策要对。决策错,又集中,那错误也大,且纠错比较困难。

改革无非是系统性地纠错。这里存在一个悖论:计划体制本来就是因为纠错能力不够强,非积累起很多问题才需要改革。但打出改革的旗帜,我们体制的纠错能力就自动变强了吗?实践中还出现了一个新的偏向,千难万难,改革好不容易取得了一些进展,也因此取得了一些经济成就,有一种舆论就认为我们的体制是全世界最灵光的体制,再不需要改了。

既然改革这么难,那么干脆不改了行不行?干脆宣布中国已经建成了新体制,再也无需改革,行不行?想来想去,答案是不行。因为改了一半不再改,大的麻烦在后面。大体有三个层面。

第一,不继续在一些关键领域推进改革,不继续推进社会主义市场经济方向的改革,不推进健全社会主义民主和法制的政治改革,很多社会矛盾会呈现连锁爆发趋势。

浏览最近新闻,刘铁男案、刘志军案、东北四天里的三把大火,还有延安城管的暴力执法,看得心情不能不沉重。当然也可以说,这么大个国家,总有负面新闻,也总有偶发因素、纯个人的因素。不过个人感受,这些新闻事件还是反映出高速经济增长的中国社会机体里,带有令人不安的体制性疾病。中国是比过去富了很多,但富得不很健康,到处可见富态,也可见病态。

以高官贪腐案为例,涉案的金钱数目巨大,本身就够刺激。更要害的地方是,那可不是抢银行得手的巨款,而似乎是“正常工作”的副产品。“利用职权”能带出如此数目巨大的非法收益,不能不判定现行的职权利用体制存在着巨大的漏洞。仅办贪官,不改体制,老虎、苍蝇生生不息,没完没了。

一个国家粮库,一次过火面积就是几万吨存粮。网上议论,向着“天下粮仓”的方向去破案。究竟如何,要看调查结果,是什么就是什么。我不过以过去的经验推断,仓储存粮数目过于巨大,与价格机制被严重干扰总有某种间接的联系。

现在财政对粮食的补贴,到每户农民头上的还不算多,但总量已经不小。这对粮食总供求当然有影响。不补贴呢,粮食生产和农民收入似乎都有麻烦——是为两难。出路之一,是适度提高粮食种植经营规模。为此需要进一步厘清土地承包权、发展农地转让权。就是说,需要土地制度方面的进一步改革。

延缓地权改革,只靠粮食补贴,财政能力是一个问题,补来的粮食压库,社会成本过大,管理负荷过重,怕是过不长久的。

还有吉林那把大火,工厂里面工人在干活,但车间门被反锁,着火了人也跑不出来,活活烧死!经济发展当然要支持民营经济,但民营企业也一定要保障工人权益。这些不同权利之间的平衡,不可能仅靠各方自觉就可以自动实现,要有政府来充当履行市场合约的第三方。可是平时管东管西、查这查那的很忙,偏偏人命关天的环节就没检查、没监督。说此案暴露“政府缺位”,总不冤枉吧?问题是缺位了怎么着?用什么机制来监管政府,使之不再缺位呢?

管也不能用延安城管那样野蛮的办法。众目睽睽之下,身穿国家制服,跳脚猛踩小商户的脑袋——这样的官民关系,离“官逼民反”不很远就是了。说是“临时工”所为,可事发整整七天之后,延安城管局长才现身道歉。他到底忙什么去了?官员不忙正事,老百姓也奈何他不得,如此官制不改,就不怕国将不国吗?

联系到当下的经济形势,总特征是高位下行。老话说,“上山容易下山难”,就是下坡时容易出问题。很多的矛盾在高速增长时被掩盖,但往下行时,平衡的难度就加大了。所以现在论改革,还不是摆开架式做最优的顶层设计,或慢慢摸到石头再过河。很多问题久拖不决,正派生出更多的问题。我写过“接着石头过河”,就是挑战一个接一个飞过来,逼你出手招架。这是第一层次。

第二个层次,更年轻的人群成为社会的主体,他们对体制、政策以及自己所处环境的评价,有不同于上一代人的新参照系,也有他们对理想社会更高的预期。

比如说,对经历过人民公社的这代人来说,看中国改革开放之后的变化,再怎么说也觉得进步巨大。但是,对80后、90后来说,他们的参照系生来就有所不同。他们生活在较开放的中国,对世界的情况有更多的了解,认为这个世界本来就应该是这样的、那样的,要是不达标,他们就不满意。

现在社会人口的主体,也就是产业结构中最活跃的人口,消费结构中最活跃的人口,文化活动中最活跃的人口,他们的参照系究竟是什么,他们的预期值又是什么?他们对社会公正、对现代文明的标尺是不是比过去更高了一点,对改革不到位带来的负面现象觉得更不可容忍?

要看到,中国经济总量已是全球第二位。也正因为如此,人们对自己国家的期望,就比过去更高。我们不能动不动就讲改革前怎么样,更不能讲解放前怎么样,老靠“忆苦思甜”来维系人们的满意度。

一个国家有希望,一定是一代一代对自己社会的期望值更高。所以改革还要和正在成为主流人口的期望值相匹配。要是改得过慢,跟不上年轻一代人对社会的期望,也会出问题,也可能让失望情绪弥漫,那就无从动员一代代人面对问题、解决问题。

第三个层面,现在很多制度性的变量改得过慢,老不到位,正在激发越来越多的法外行为、法外现象。现在很多事情,法律上说一套,本本上说一套,人们实际上另做一套。不少人不在法内的框架里,而在法外的世界里讨生活。

看到这类现象,人们习惯于批评中国人有法不依,没有尊纪守法得好习惯。这个问题存在。但有得情况下,也实在是因为我们不少的法,定的不合理。我举过一个很小的例子,民航客机落地时,广播里一定说请大家不要打开手机。可是前后左右,差不多人人都在开手机。可是搭乘香港国泰或港龙的班机,人家一落地就广播说现在可以打开手机了。

我的问题是,要是落地之后开手机没啥不良后果,干嘛不痛痛快快让大家开手机得了?这是说,有的情况下,改一改法或规章,不难做到有法必依。现在不少经济管制,或曰法规或曰政策,根本就很难执行,弄来弄去大家非得不守法,才容易过日子。

不少城市都有“黑车”,为什么?常常是“白车”经营的门槛过高、负担太重。凡白车服务不到的地方,黑车常常应运而生。

再看所谓“小产权”,法律上没地位,现实中有市场。单单天子脚下的北京,有多少法外物业?还有早就过时的人口控制政策,催生了多少“黑户”?挺大一个小伙子,交谈几句就告诉你他是被罚了几十万元才来到这个世界的。

他们对我们这个社会,会怎么看?金融改革讲“利率市场化”,讨论很热闹。可走近生活,哪种利率模式现实里没有哇?所以,法外世界很热闹,到处都是“中国式过马路”。

讲到这些现象,“小道理”盛行——这个不让碰,那个不让改。但似乎忘了一条大道理,那就是要让绝大多数人的绝大多数行为,在合法的框架里进行。在一个变化很快的社会,改革要提升制度化能力,也就是化解法外行为,把对他人与社会无甚损害的法外活动,尽可能地纳入法内框架。否则,越来越多的人另起炉灶,“不和你玩了”,那才叫最大的制度失败。

改革本来就难。站在当下这个时点,改起来更难。但是拖延改革,不是出路。现实的局面,改革不但要跟腐败或溃败赛跑,还要和越来越年轻的社会主体的期望值赛跑,并有能耐把大量法外世界的活动,吸纳到体制里来。在这三个方向上,要是跑不赢,大麻烦在后面。

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